השבת קרקע חקלאית שייעודה שונה – כוכב עולה בשוק הנדל"ן

בשל המחסור בקרקעות זמינות לבניה למגורים, שינוי ייעוד של קרקעות חקלאיות, תוך הסדרת תנאי הפינוי של החוכרים החקלאיים – הפך לכוכב עולה ולשחקן מרכזי בפעילות רמ"י להגדלת ההיצע.

 

חוזר ראשון: הוותמ"ל (הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור)

בין יעילות לחיפזון בהליכי תכנון הדיור

 

בשני העשורים האחרונים, פועלת המדינה באמצעות רשות מקרקעי ישראל ("רמ"י") למציאת פתרונות שונים למצוקת הדיור הבאה לידי ביטוי במחסור בקרקעות ועליית מחירים. בשל המחסור בקרקעות זמינות לבניה למגורים, שינוי ייעוד של קרקעות חקלאיות, תוך הסדרת תנאי הפינוי של החוכרים החקלאיים – הפך לכוכב עולה ולשחקן מרכזי בפעילות רמ"י להגדלת ההיצע.

לצד החלטות מועצת מקרקעי ישראל הקובעות את התנאים להשבת קרקע חקלאית ששונה ייעודה והתמריצים השונים הניתנים לחוכר, הוקמה הוועדה למתחמים מועדפים לדיור (הוותמ"ל) עם סמכויות ותפקידים זהים לאלו של המועצה הארצית (למעט סמכות של מתן היתר), כדי לקדם במסלול מהיר תכניות בנייה למגורים.

בפני בעל הזכויות בקרקע הנדרש להשיב את קרקעותיו, עומדות החלטות מועצה והוראות חוק נוספות, המקנות חלופות פיצוי מגוונות. בכדי לשפוך מעט אור על הנושא, נסקור חלופות אלו בשני חוזרים. בחוזר הנוכחי ניתן  סקירת מבוא בנושא הוותמ"ל, והחוזר השני יעסוק בעיקרו בהחלטות המועצה הרלוונטיות, תוך שימת דגש על מרכיבי הפיצוי השונים המגיעים לחוכר המשיב קרקע חקלאית ששונה ייעודה.

עוד בתחילת שנות ה- 90, החלה המדינה לפעול למען קידום תכניות בנייה ו"הפשרת" קרקעות חקלאיות באמצעות פרסום החלטות מועצה אשר קבעו הוראות ותנאים להשבת קרקעות חקלאיות ששונה ייעודן. בג"ץ הקרקעות (עתירת הקשת הדמוקרטית המזרחית בשנת 2001) ביטל, בין היתר, גם את החלטה 727 שהייתה תקפה באותה העת, מאחר ונקבע כי היא מעניקה לחוכרים החקלאיים פיצוי שאינו מידתי וכשלעצמה אינה שוויונית. החלטה זו שכוננה מדיניות קרקעית חדשה, תוך ביטול המדיניות הקרקעית הישנה אשר העניקה לחוכרים זכויות מהותיות במסגרת השבת קרקע למדינה (27% מתקבולי המנהל בגין הקרקע המושבת או לחילופין חכירה מהוונת באותו השיעור), הביאה לקיפאון בקידום תכניות והקטנת היצע הקרקעות לבניה.

לימים, נקבעו החלטות מועצה חדשות הכוללות פיצויים ותמריצים שונים לאותם בעלי זכויות אשר ישיבו את הקרקעות באופן מייד, תוך הימנעות מהליכים משפטיים (על כך נרחיב בחוזר השני). לצד החלטות אלו, נדרשה רפורמה מעמיקה בהליכי התכנון, הכל בכדי להאיץ את שלבי התכנון הנדרשים עד לאישורה של תכנית תקפה.

בשנת 2014 נחקק החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור. החוק קובע הליך תכנוני מיוחד במסגרתו מאושרות תכניות לדיור בהיקף רחב (לפחות 750 יחידות דיור) בזמן קצר. החוק חל על קרקע המוכרזת בצו כ"מתחם מועדף לדיור", הניתן לפי המלצת מנהלת מנהל התכנון. החוק קובע, כי מתחם מועדף לדיור יגלם תכנית הכוללת 750 יחידות דיור לפחות (וביישובים בהם לפחות 80% מתושביו אינם יהודים – לפחות 200 יחידות דיור) מכוחה ניתן יהיה להוציא היתר לבנייה ללא צורך באישורה של תכנית נוספת. עוד נקבע בחוק, כי 30% מסך יחידות הדיור במחתם המועדף לדיור יהיו להשכרה. 15% מהיחידות יהיו להשכרה לטווח ארוך (10-15 שנים)  ו – 15% יהיו לטווח ארוך ובמחיר מופחת.

תיקון לחוק משנת 2016 הוביל לעליית קרנן של התקשרויות עם רמ"י להשבת קרקעות, זאת לאור הוספת פרק ג'1 (סעיף 29) לחוק העוסק בהסדרת הכללים להשבת קרקע חקלאית. סעיף זה קובע הוראות בעניין מתן הודעה לבעל הזכויות על הכרזת קרקע כמיועדת להשבה, מועד ההשבה והוצאות הפינוי של הקרקע בהן תישא רמ"י. כמו כן, החוק קובע, כי ככל שלא תמסר החזקה בקרקע במועד, בסמכותם של נציגי רמ"י להורות בצו לבעל הזכויות בקרקע לסלק את ידו ולפנותה כאשר מנגד לבעל הזכויות בקרקע יש אפשרות, מסוייגת, לפנות לבית המשפט ולהוכיח את זכותו להמשיך ולהחזיק בקרקע.

בניסיון להביא ליעילות מירבית בקידום הליך ההשבה, החוק אף מעניק לרמ"י סמכות למתן תמריץ מיוחד לחוכר אשר ישיב את הקרקע במועד שיקבע, בדמות פיצויים מוגדלים ותשלום מקדמה טרם מסירת החזקה בקרקע – הוראות אשר נקבעו בהחלטת מועצה מס' 1469. החלטה זו קובעת, כי חוכר אשר יחתום על הסכם השבה תוך 60 ימים מהמועד בו קיבל את הצעת ההשבה, או בתוך 30 ימים ממועד הפקדתה של תכנית מועדפת לדיור (לפי מאוחר מבינהם), יהא זכאי לקבלת 20% נוספים המחושבים מסכום הפיצוי שיקבע ומקדמה בשיעור של 20%. בנוסף, במקרים המאפשרים זאת, רמ"י תציע לבעל הזכויות קרקע חלופית לעיבוד חלף הפיצוי הכספי (יצויין כי חלופה זו מצויה גם בהחלטות מועצה אחרות).

במסגרת החוק, הוקמה באוגוסט 2014 הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (הוותמ"ל). מטרתה להביא לקיצור תהליכים תכנוניים ובירוקרטיים, וזאת באמצעות פעילות במתכונת של "תכנית אחת בוועדה אחת". הוותמ"ל קיבלה סמכויות הדומות לסמכויות של המועצה הארצית, הכוללות מתן אישור לתכניות מועדפות לדיור, ללא תלות בוועדות נוספות.

מדו"ח הפעילות השנתית לשנת 2017 של הוותמ"ל שפרסם מינהל התכנון עולה, כי במהלך שלוש השנים האחרונות אישרה הוועדה 37 תכניות הכוללות פוטנציאל לבניית כ- 105,000 יחידות דיור, וזאת בפרק זמן של פחות משנה לאישור כל תכנית. התכניות שאושרו מהוות כשליש מכלל יחידות הדיור שאושרו בכל מוסדות התכנון השונים, מתוכן החל שיווקן של קרקעות לבניית כ-19,000 יחידות דיור וב- 7 מהתכנית החלו עבודות עפר ופיתוח תשתיות. לאור האמור, בשנתיים האחרונות נרשמה עלייה בדרישות ההשבה שהוציאה רמ"י לחוכרים קרקע חקלאית.

מצידו השני של המתרס, פעילות הוועדה מעוררת ביקורת רבה, כשמתנגדיה העיקריים הם החברה להגנת הטבע אשר הקימה בתחילת  2018 את "המטה לביטול הוותמ"ל" הכולל ארגוני סביבה, חברה וכלכלה. תמצית טענותיהם של המתנגדים היא כי מדובר בוועדה דורסנית, המושפעת מלחצים פוליטיים, שאינה לוקחת בחשבון שיקולים כדוגמת הנזק הסביבתי הנגרם כתוצאה מאישורן המהיר של התכניות.

ביטוי להתנגדות זו נרשם גם מצד בית המשפט בהחלטתו מחודש אוקטובר 2017 לבטל את אחת מתכנית הוותמ"ל – "אפולוניה" בהרצליה בהיקף של 1,000 דונם (עת"מ (ת"א) 2043-05-16, איחוד 4 עתירות). זאת בטענה להתעלמות הוועדה, באופן מובהק, משיקולים שונים שהיה עליה לבחון במסגרת אישור התכנית, ובפרט זיהום הקרקע המצוי במקרקעי התכנית ובעיות התחבורה שהתכנית עלולה ליצור. עתירה זו, הינה בעלת חשיבות בשאלה האם קמה לבית המשפט עילה להתערבות שיפוטית בשיקול הדעת התכנוני – מקצועי של מוסד התכנון, בפרט לאור החלטתה המקיפה והמנומקת של הוועדה. שאלה זו תידון בערעור הוועדה אשר הוגש לבית המשפט העליון.

 


הכותבעו"ד רועי אייז, הינו שותף במחלקה המסחרית במשרד ליפא מאיר ושות' ומלווה מושבים, חברות נדל"ן ויזמים בהתקשרויות מול רמ"י ובעסקאות ייזום גדולות ומורכבות בכל ההיבטים והמורכבויות הגלומות בעסקאות אלו.

סייעה בכתיבת החוזר  שחר ברמי, משפטנית. 


משרד ליפא מאיר ושות' הינו בין המשרדים המובילים בייצוג מושבים, קיבוצים וחוכרים של קרקעות חקלאיות, ובעל נסיון וידע עשירים בנושא זה על כל היבטיו השונים (ייצוג בבתי משפט, השגות, היבטי תכנון, מכירת אופציות ייזום ומיזמים משותפים בקרקעות חקלאיות). רבות מבין העסקאות וההתקשרויות שנעשו לאחרונה, בכל רחבי הארץ, נעשו באמצעות משרדנו.


*הבהרה: האמור בחוזר זה הינו מידע כללי בלבד ואין בו כדי להוות ייעוץ משפטי המחייב בחינה מעמיקה וספציפית של כל נושא לגופו.