הרחבה לתזכיר חוק לייעול הליכי רישוי סביבתי

המשרד להגנת הסביבה פרסם תזכיר חוק רישוי סביבתי משולב [חוק לייעול הליכי רישוי סביבתי (תיקוני חקיקה), תשפ"ב-2022], ומבקש את הערות הציבור עד ליום 27.2.22.

החוק מציע רפורמה כוללת המבוססת על הסטנדרטים המקובלים באיחוד האירופאי, ומטרתו היא לטייב ולייעל את מערכי הרישוי הקיימים, הן מבחינה רגולטורית והן מבחינה סביבתית, ולהוביל להפחתת נטל האסדרה על המגזר העסקי ולהגברת הוודאות והשקיפות.

החידוש העיקרי בחוק הוא מתן היתר אחוד, המשלב היתר פליטה, היתר רעלים ותנאים ברשיון עסק.

להלן כמה מעיקרי החוק המוצע:

1. הסדרי הרישוי בחקיקה הסביבתית הקיימת יתוקנו, כך שהליכי הרישוי יאוחדו ככל הניתן, ויינתן היתר סביבתי אחד לפעילות בעלת פוטנציאל לגרום להשפעה סביבתית ניכרת.

2. הכוונה היא לאיחוד ההיתרים מכוח חוק אויר נקי, התשס"ח-2008 (היתרי פליטה), אישור ותנאים ברישיון עסק לפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 והיתרי רעלים מכוח חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993. זאת אומרת, שהיתר הפליטה האחוד יכלול גם את התנאים לעניין מניעת סיכוני חומרים מסוכנים וכל התנאים שניתן לקבוע כיום בהיתר רעלים, מכוח חוק החומרים המסוכנים ומכוח חוק רישוי עסקים.

3. יודגש, כי היתרים מכוח חקיקה אחרת לא יוסדרו במסגרת ההיתר האמור. כך לדוגמא, לעניין היתר הזרמה לים הניתן מכוח החוק למניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח-1988, מוצע לאפשר איחוד תהליכים בינו לבין ההיתר המאוחד, וזאת מבלי לבטל את ההיתר הנפרד להזרמה לים.

4. בנוסף, מוצע להבהיר כי היתר הזרמה לים נדרש לגבי הזרמה לים במישרין או דרך שפך נחל, ובמקביל לתקן את ההסדר לעניין צווי הרשאה להזרמה לנחל הקבוע בחוק המים, התשי"א-1951, כך שצו הרשאה לא יידרש במקרה של הזרמה לשפך נחל, ובכך תבוטל החפיפה בין ההיתרים לפי המצב החוקי הקיים.

5. תקופת תוקפו של היתר אחוד ראשון תהא 7 שנים, ואילו לאחר מכן, יינתן האישור ל-10 שנים (סעיף 10 להצעת החוק).

6. עוד מעדכן החוק המוצע את רשימת הסקטורים והפעילויות עליהם יחולו חובות מכוחו, תוך קביעת ספי פעילות גבוהים בהשוואה למצב הקיים, שיאפשרו תיעדוף של הטיפול והאסדרה לגבי פעילויות שהשפעתן הסביבתית היא ניכרת.

7. החוק כולל סדרה של תיקוני חקיקה בחוק אויר נקי, התשס"ח-2008, חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993, חוק למניעת זיהום ים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח-1988, וסימן א1 בחוק המים, התשי"א-1951.

תיקון חוק אויר נקי

8. במסגרת הנוסח הנוכחי של חוק אויר נקי, אומצו עקרונות הדירקטיבה האירופאית EC/96/61 Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC) שנגעו למניעת זיהום אויר, ולא לכלל ההיבטים הסביבתיים כגון פליטות שפכים לסביבה, אשר נותרו, יחד עם פעילויות הטעונות היתר פליטה לפי חוק אויר נקי, תחת אסדרה בחקיקה אחרת, כגון חוק רישוי עסקים וחוק החומרים המסוכנים.

[1] דירקטיבה זו הוחלפה בשנת 2010 בדירקטיבת 2010/5/EU Industrial Emissions Directive (IED ) שמבוססת על עיקרון רישוי סביבתית פרטני ואינטגרטיבי. שנגעו למניעת זיהום אויר ולא לכלל ההיבטים הסביבתיים כגון פליטות שפכים לסביבה, אשר נותרו, יחד עם פעילויות הטעונות היתר פליטה לפי חוק אויר נקי, תחת אסדרה בחקיקה אחרת, כגון חוק רישוי עסקים וחוק החומרים המסוכנים.

9. על פי התיקון המוצע לגבי פעילויות הטעונות היתר פליטה לפי חוק אויר נקי, אשר טעונות גם רישיון עסק או היתר רעלים, יינתן היתר סביבתי אחד מכוח חוק אויר נקי.

10. בנוסף, מתן היתרים ודרישות סביבתיות יעשו על בסיס הדירקטיבות והתקנות הנוהגות במדינות האיחוד האירופאי בהיבטים הסביבתיים השונים. במידה ולא תמצא הנחיה מקצועית באסדרה האירופאית בנושא מסויים בישראל, יש לפנות לכללים ואמות מידה מקצועיים המיושמים במדינות מפותחות כגון ארה"ב או אוסטרליה.

11. כך, בין היתר, יוכפפו לעקרונות האסדרה האירופאית תקנות לעניין מניעה ולצמצום של זיהום האוויר ממקורות פליטה נייחים (סעיף 13 לחוק אויר נקי), התייחסות לBAT- (סעיף 18 לחוק אויר נקי), הכללים ואמות המידה לעניין מתן היתר פליטה למקורות פליטה טעוני היתר (סעיף 19 לחוק אויר נקי, וזאת גם מבלי לתקן את תקנות התירי פליטה) ושיקולי הממונה בבחינת בקשה למתן היתר פליטה (סעיף 20).

12. כמו כן, זמן בחינת בקשה להיתר פליטה (סעיף 20 לחוק אויר נקי) מוארך לשנה, וניתן יהיה להאריכו בשישה חודשים. עוד מוצע לעגן בחוק הסדר לעניין קבלת התייחסות המבקש לטיוטת ההיתר.

13. לעניין שיתוף הציבור, יתוקן סעיף 21 לחוק אויר נקי, כך שיובהר כי מסמכי הבקשה שיפורסמו יכללו את מסמכי הבקשה וההשלמות (ולא תכתובות נוספות), לרבות מסמכים שטרם פורסמו עד כה, ובהם מסמכי הבקשה הנוגעים לכלל ההיבטים הסביבתיים, וכן הנמקות לעניין תנאי ההיתר ומסמכי השגה שהוגשו ע"י מבקש ההיתר.

14. תיקון סעיף 22 לחוק אויר נקי, על מנת להתאימו לדירקטיבה IED וליתן העדפה לתנאים בהיתר אשר קובעים מדדים סביבתיים תוצאתיים, כגון ערכי פליטה, ובאופן שיאפשר גמישות רבה יותר ביישום התנאים לטווח ארוך.

15. קביעת הסדר פורמלי של השגה על תנאי היתר פליטה (הוספת סעיף 22א לחוק אויר נקי) – השגה זו יכולה שתהא על לוחות הזמנים שנקבעו בהיתר, על כך שתנאי אינו עולה בקנה אחד עם המקובלת במדינות האיחור האירופאי, או על כך שקיים שוני משמעותי בין התנאים שבעל ההיתר נדרש לעמוד בהם בהשוואה לבעל היתר פליטה אחר בנסיבות דומות בארץ. גם הגשת השגה בעניין דחיית בקשה להיתר תידרש לעמוד בעילות מהותיות אלו. על החלטה בהשגה זו ניתן יהיה להשיג בהשגה נוספת למנכ"ל המשרד, בהתקיים אחת מן העילות הבאות: במקרה שהתנאים שנקבעו לו ולגביהם השיג, מסכנים את המשך קיומו של המפעל או קו הייצור; במקרה של תשתית לאומית כאשר תנאי ההיתר עלולים לפגוע באינטרס ציבורי משמעותי של איכות או הפסקת השירות לציבור או למשק או להעלות את יוקר המחיה בתחום.

16. הארכת תקופת ההיתר משבע לעשר שנים (תיקון סעיף 25 לחוק), כפי שנהוג באירופה.

17. תיקון סעיף 26 – הגבלת שיקול דעת הממונה במקרה של עריכת שינויים בהיתר מיוזמתו. במסגרת הוראות המעבר יכנס סעיף זה לתוקפו רק לעניין היתרי פליטה אחודים שיוצאו בעתיד לאחר הליך מעמיק של מתן היתר.

18. תיקון סעיף 27 והוספת סעיפים 27א ו27ב – חיוב קבלת אישור מראש רק במידה שהשינוי המיועד עלול לשנות לרעה במידה ניכרת את ההשפעות הסביבתיות או את פליטת המזהמים מהמפעל. במידה והשינוי אינו צפוי לשנות לרעה במידה ניכרת את ההשפעות הסביבתיות של מקור הפליטה, יידרש בעל מקור הפליטה להודיע על כך לממונה, לפחות 45 יום מראש.

19. הוספת סימן ה'- היתר פליטה אחוד – קביעת הסדר לאיחוד היתר פליטה עם היתר רעלים, ועם אישור ותנאים לפי חוק רישוי עסקים. במסגרת התיקון המוצע, ועל מנת להפחית נטל עודף על בעלי מקורות הפליטה, ייקבעו התנאים בהיתרי הפליטה במכלול הנושאים המוסדרים כיום עם בשלושת מנגנוני הרישוי הקיימים. הווה אומר, שהיתר הפליטה האחוד יכלול גם את התנאים לעניין מניעת סיכוני חומרים מסוכנים וכל התנאים שניתן לקבוע כיום בהיתר רעלים מכוח חוק החומרים המסוכנים ומכוח חוק רישוי עסקים. כאמור לעיל, ההיתר לא יכלול היבטים שאינם מוסדרים בהיתרים אלה, כגון תנאים לעניין קרינה בלתי מייננת המוסדרים מכוח חוק הקרינה הבלתי מייננת, התשס"ו-2016, או תנאי הזרמה לים שייקבעו בהיתר הזרמה. חשוב להדגיש כי בעל המפעל עדיין יידרש לבקש רישיון עסק מרשות הרישוי, אולם אם קיבל המפעל היתר פליטה אחוד, יחליף היתר זה את הצורך באישור נותן האישור במשרד ואת התנאים הסביבתיים ברישיון העסק. משטר הרישוי שיחל על היתר פליטה אחוד יהיה משטר הרישוי לפי חוק אוויר נקי, אשר יחליף את ההסדרים הקיימים בחוק החומרים המסוכנים ובחוק רישוי עסקים לעניין אותו היתר. כך, גם התנאים בהיתר האחוד יחליפו את התנאים ברישיון עסק במכלול ההיבטים הסביבתיים המוסדרים בו.

20. כמו כן, ישנם תיקונים נוספים לסעיף 46, תיקון סימן ג' בפרק ח' וסעיף 63, ותיקון התוספת השלישית, הקובעת את רשימת סוגי המתקנים והפעילויות הטעונים היתרי פליטה לפי החוק הקובע פטור מחובת היתר הפליטה, במידה ויוכח להנחת דעתו של הממונה כי ההספק או הקיבולת המירבית לא תושג בפועל, וכי הפעילות תהיה מתחת לסף הרישוי.

תיקון חוק החומרים המסוכנים

21. תיקון חלק מן ההגדרות בחוק, לרבות הוספת הגדרות "רמה א" ו"רמה ב" לעניין סוגי עיסוקים ברעלים שיהיו טעוני היתר רעלים לפי החוק.

22. מחיקת החובה כי כל מקום למכירת חומרים מסוכנים יהיה טעון רישוי לפי חוק רישוי עסקים, על מנת שלא תיווצר כפילות.

23. תיקון סעיף 3 לחוק והתאמת ההסדרים למצב הנוהג בפועל, לעקרונות האסדרה האירופאית ולשינויים המתחייבים מכוח החלטת הממשלה על מעבר למשטר של היתר רעלים אחוד.

24. הוספת סעיף 3א-3ח – בקשה להיתר רעלים, קביעת תוקף ההיתר ל-10 שנים, פרק המסדיר את היתר הרעלים האחוד, כאשר בהיתר הרעלים יינתנו התנאים שניתן לקבוע מכוח חוק רישוי עסקים לאותו עסק, והוא יחליף את הצורך בקבלת אישור נותן האישור במשרד ואת התנאים בהיבטים הסביבתיים.

25. מוצע להבהיר כי לא יינתן רישיון עסק לעסק טעון היתר רעלים אחוד, אלא לאחר שניתן היתר (סעיף 3ד).

26. סעיף 3ה מציע הסדר השגה דומה לאמור בחוק אויר נקי, למעט הסדר הפרסום.

27. סעיף 3ו מאמץ את ההסדר המוצע בסעיפים 27 ו-27א המוצעים בחוק אויר נקי לעניין עריכת שינויים במפעל.

28. סעיף 3ז מאמץ את ההסדר המוצע בסעיף 26 המוצע בחוק אויר נקי לעניין עריכת שינויים בהיתר.

29. סעיף 3ח מאפשר העברת היתר רעלים בכפוף לאישור הממונה, ללא צורך בהוצאת היתר רעלים חדש.

30. כמו כן תיקון סעיף 11 והסמכת השר לשנות את התוספות החדשות לחוק, תיקון סעיפים 14ה ו-15 לעניין עיצום כספי והגשת כתבי אישום והתאמתם לשינוי בנוסח החוק, לרבות הוספת היכולת להטיל עיצום כספי בגין עיסוק ללא היתר בדומה להסדר בחוק אויר נקי, הוספת סעיף 16ו הקובע סייג לתחולה על עובדים בדומה להוראות סעיף 79 בחוק אויר נקי- קרי, הבהרה כי אסדרת חוק החומרים המסוכנים אינה מיועדת להיבטים התעסוקתיים אלא להיבטים של הגנה על הסביבה ועל הציבור הרחב.

31. הוספת התוספת הרביעית אשר תימנה את תכונות הסיכון לחומרים, והוספת התוספת החמישית אשר תחליף את תקנות אמות מידה וקובעת את סוגי הפעילויות והעיסוקים הטעונים היתר רעלים.

תיקון החוק למניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים וחוק המים

32. תיקון ס' 2 לחוק למניעת זיהום ים וסעיף 20יא לחוק המים, כך שהיתר ההזרמה לים יחול כאשר מתבצעת הזרמה לשפך נחל (אסטואר) או במישרין לים, וכי ההזרמה לנחל-למעט לשפך-תהיה בסמכות מנהל רשות המים.

33. תיקון סעיפים 2, 3 ו-5ד לחוק למניעת זיהום הים – מוצע לאפשר איחוד תהליכים בין היתר ההזרמה לים לבין היתר פליטה או היתר רעלים, מבלי לבטל את ההיתר הנפרד להזרמה לים שניתן על ידי הוועדה הבינמשרדית. תקופת היתר ההזרמה יכולה להגיע עד 10 שנים בהתאמה לתקופת היתר הפליטה או היתר הרעלים, על פי החלטת הועדה הבינמשרדית.

34. בדומה לתיקון חוק החומרים המסוכנים, גם כאן מוצע לאפשר הטלת עיצום כספי בגין הזרמה לים ללא היתר (סעיף 5).

35. תחילה- מרבית התיקונים בחוקים השונים יכנסו לתוקף ב-15 באוקטובר 2022, ומקצת מההסדרים יחלו ביום 1.1.25. לעוסקים ולבעלי מקורות הפליטה ייקבעו מועדים להגשת בקשות לפי מערך הרישוי החדש. החל מיום 1.1.25 ועד קבלת ההיתרים החדשים, ייחשבו ההיתרים הקיימים שבידי העוסקים ובעלי מקורות הפליטה להיתרים אחודים. ניתן יהיה לערוך בהם שינויים בהתאם להוראות החוק לפני התיקונים המוצעים.

36.הוראות מעבר לעניין היתר פליטה – סעיף 7 לחוק המוצע מאריך את תוקפם של היתרי פליטה של מפעלים קיימים לתקופה נוספת, וזאת לשם הערכות להגשת בקשות להיתרי פליטה אחודים על פי סוגי פעילויות ומתקנים לאורך 6 שנים עד שנת 2031. במידה ובמפעל קיימות מספר פעילויות טעונות היתר שנקבעו לגביהן מועדים שונים, יהיה המועד הקובע המוקדם מביניהם. למועד הקובע יעמדו בתוקפם היתרי הפליטה, היתרי הרעלים ותנאי רישיון העסק שניתנו על ידי המשרד ללא צורך לחדשם. מהמועד הקובע ועד לקבלת היתר הפליטה האחוד לא יכנסו לתוקף הסעיפים שעניינם עריכת שינויים בהיתר, אולם ניתן יהיה לערוך שינויים בהיתרים שניתנו בעבר, על פי הוראות הדין הרלוונטי מכוחו ניתנו טרם תיקון החוק.

לעניין היתרי רעלים ברמה א' ו-ב' – תוקף היתרי הרעלים למפעלים הגדולים יוארך על פי לוחות הזמנים שיקבעו בתוספת החמישית לחוק, עד לקבלת היתר רעלים אחוד. תנאי רישיון העסק שניתן לאותם מפעלים יצורפו להיתר הרעלים ויחשבו להיתר אחד עד המועד האמור. גם כאן במועד הקובע להגשת הבקשה הוא בהתאם למועד המוקדם, וגם כאן האפשרות לערוך שינויים תעשה על פי החוק המסמיך טרם התיקון.

37. סעיף 9 לחוק המוצע – ההיתרים התקפים עבור עסקים בדרגה C לפי תקנות אמות מידה יעמדו בתוקפם, וניתן יהיה להעבירם בכפוף לאישור ללא הליכי חידוש. ואולם, מי שיתחיל לעסוק בעיסוקים אלו לאחר תיקון החוק וטרם התקנות התקנות או שיעשה שינוי משמעותי בעיסוקו, יידרש לקבל היתר חדש בהתאם לחוק החומרים המסוכנים הקיים.


הכותבתעו"ד טל גרנות, הינה עו"ד במחלקת הגנת הסביבה, קלינטק ואנרגיה


*הבהרההאמור בחוזר זה הינו מידע כללי בלבד ואין בו כדי להוות ייעוץ משפטי המחייב בחינה מעמיקה וספציפית של כל נושא לגופו.